TONETE, Leandro Ribeiro
*
https://orcid.org/0000-0002-7553-8476
RESUMO: Os primeiros anos da década de
1930 foram marcados por mudanças no campo
político brasileiro, não apenas em razão dos
eventos que encerraram a Primeira República,
mas também, pelo processo de alteração das
instituições e do pensamento político. É parte
desse período a elaboração de uma nova
constituição, ato que foi efetivamente iniciado
em 1932 com a criação da Comissão do
Itamaraty. O grupo se reuniu com a missão de
criar um anteprojeto para as discussões da
próxima Carta. Durante as sessões da
comissão, é possível identificar ideias e
projetos políticos. Assim, é propósito deste
artigo dar contorno nítido às propostas que
buscavam maior centralização de poder na
figura do Executivo, além do imaginário de
eventos da Primeira República.
PALAVRAS-CHAVE: Anteprojeto;
Centralização; Comissão do Itamaraty.
ABSTRACT: The early years of the 1930s were
characterized by changes in the Brazilian
political field, not only due to the events that
ended the First Republic, but also because of
the of changings in institutions and in political
thinking. The drafting of a new constitution is
part of this period, an act effectively started in
1932 with the Itamaraty’s Committee, a group
brought together with the mission of creating
a preliminary draft for the discussions of the
next Charter. During committee sessions, it is
possible to identify political ideas and projects.
Thus, the purpose of this article is to give a
clear outline to the proposals that sought
greater centralization of power in the figure of
the executive, in addition to the imagery about
the events of the First Republic.
KEYWORDS: Draft project; Centralization;
Itamaraty’s Committee.
Recebido em: 19/10/2020
Aprovado em: 05/03/2021
* Mestre em História pela Universidade de Brasília (UnB), Brasília – DF. Professor efetivo da Secretaria de
Estado de Educação do Distrito Federal (SEE – DF). E-mail: lrtonete@gmail.com
Este é um artigo de acesso livre distribuído sob licença dos termos da Creative Commons Attribution License.
As pesquisas sobre o cenário político do Brasil da década de 1930 trazem
contribuições necessárias à compreensão do crescente autoritarismo que marcou a
década. Há estudos que pontuam a fragilidade das democracias em todo o mundo
durante o período, mas o processo brasileiro possui características singulares que
denotam processos ora não antagônicos, indicando uma continuidade, ora de ruptura.
Pesquisas históricas elaboradas na virada do século XX para o XXI contribuíram
para uma representação do ambiente político da década de 1930 e da Primeira República
distanciada do discurso do Estado Novo e da influência do varguismo. Esses estudos nos
permitem desmontar o período em que Getúlio Vargas esteve no Executivo em peças que
formam um cenário político em mosaico, no qual movimentos realizados pelos
personagens envolvidos estavam não só ligados a contextos específicos, como a
manutenção do poder de Vargas, mas também como parte de um projeto de alteração do
campo institucional realizada por meio de propostas com carga ideológica.
1
Em busca de elementos que componham esse cenário, destaca-se neste artigo a
convocação de uma assembleia para redigir uma nova constituição, a qual é parte do
processo de alteração da estrutura do Estado para comportar o governo instalado em
outubro de 1930. É parte desse processo a publicação de um código eleitoral e a criação
da Justiça Eleitoral. Os trabalhos da assembleia dar-se-iam após a conclusão de um
documento guia – um anteprojeto – para a nova constituição. Um grupo de trabalho foi
instituído para a elaboração do documento, o qual ganhou a alcunha na imprensa da
década de 1930 de “Comissão do Itamaraty”, em referência ao local das sessões
(AZEVEDO, 1993, p.7-8).
2
O decreto n° 22.040 é o marco legal do início dos encontros da comissão, sendo
cada sessão registrada em atas com bom nível de detalhamento dos debates e das
propostas. As atas dos encontros eram publicadas no Diário Oficial no âmbito do
1
Nesse sentido, rompe-se com a narrativa linear e teleológica criada para legitimar, de forma teleológica, o
golpe de 1930 e os anos do governo provisório (1930-1934). Para saber mais: GOMES; ABREU, 2009 p. 1-14.
Sobre os estudos citados ver: RICCI; ZULINI, 2016, p. 154-180; PINTO, 2011, p. 204; VISCARDI, 2012, p. 195;
GOMES, 2013, p. 17; FERREIRA; PINTO, 2006, p. 410.
2
Ao denominar o ocorrido em novembro de 1930 como “golpe”, parte da historiografia busca uma melhor
contextualização do movimento frente ao contexto político. Um amplo debate sobre o uso dos termos
“revolução” ou “golpe” de 1930 ganhou espaço nos últimos anos, principalmente com a crescente mudança
nos estudos sobre a Primeira República. Para um melhor entendimento sobre o tema, ver: GOMES, 2013, p.
17. FERREIRA; PINTO, 2006, p. 410. FAUSTO, 2010, p.126-144. Diante de tudo que é exposto e a despeito de
como esse momento marcante em nossa história foi denominado, me alinho completamente com Visentini
quando, através de um trabalho marcante a respeito da memória e da “Revolução de 1930” – termo
utilizado pelo autor –, o historiador deixa claro que a tomada de poder por parte dos vencedores passa
pelos campos da memória e que: “A repetição constante e a insistência sobre o papel dos chamados
revolucionários, a configurar, ao longo do tempo, o período caracterizado pelo sistema político da
oligarquia, torna-se visível da memória do vencedor quando esta é definida como exercício de controle do
poder político, e transparece em divergência em torno dos choques em nome da revolução feita.”
(VISENTINI, 1997, p. 172)
Ministério da Justiça e Negócios Internos. O prazo entre a reunião e a publicação do
texto variou em torno de dez dias. Entre novembro de 1932 e maio de 1933, um bacharel
mineiro, José de Azevedo, compilou e publicou todos os encontros na obra “Elaborando a
Constituição Nacional: Atas da Subcomissão elaboradora do Anteprojeto 1932/1933”
(1933). Essa pesquisa foi desenvolvida tendo por fonte as atas das sessões contidas na
obra de Azevedo em sua edição
fac-similar
de 2004. Os textos da obra estão
conservados na íntegra, o que pôde ser atestado por meio de análises e comparações de
algumas reuniões analisadas não só à luz da obra, mas também, do Diário Oficial
(AZEVEDO, 2004, p.7).
3
Dentre os mais diversos assuntos tratados nos mais de cinquenta e um encontros,
observar o tema da organização do Estado traz luz sobre a busca por uma maior
presença do Executivo nacional. Essa questão melhor encaixa-se no que ficou conhecido
como “História Política”, área de pesquisa que se expandiu durante os anos 1980. A razão
para tanto foi diagnosticada por René Rémond, quem reconhece que “a renovação da
história política foi grandemente estimulada pelo contato com outras ciências sociais e
pelas trocas com outras disciplinas.” (RÉMOND, 2003, p. 29) Logo, essa proposta não é
“política” por conta dos personagens ou da documentação que está sendo trabalhada,
mas por se encaixar na proposta de estudo do que vem sendo chamado de “Cultura
Política”, como conceituado por Serge Berstein:
[...] um conjunto coerente em que todos os elementos estão em estreita relação
uns com os outros, permitindo definir uma forma de identidade do indivíduo que
dela se reclama. Se o conjunto é homogêneo, as componentes são diversas e
levam a uma visão dividida do mundo, em que entram em simbiose uma base
filosófica ou doutrinal, a maior parte das vezes expressa sob a forma de uma
vulgata acessível ao maior número, uma leitura comum e normativa do passado
histórico. (BERSTEIN, 1998, p. 350-351)
Essa “grelha de leitura do político pela cultura” permite fugir de interpretações
isoladas ao próprio texto e rigorosamente internalistas, “[...] como se elas se situassem
fora do tempo.” (REVEL, 2009, p.133) Por isso, buscar entender o que se entendia como
“federalismo” e “centralismo” não se trata apenas de uma história dos conceitos, mas
também de uma pesquisa do político. O objetivo buscado com esse levantamento é
compreender o discurso enquanto produção simbólica de um grupo. Para saber o que
dizem sem resvalar em anacronismos, “[...] toma-se um conjunto de textos da época,
escolhidos segundo critérios lógicos, e examina-se sistematicamente os termos ou as
3
Como exemplo da comparação descrita, ver Diário Oficial da União de 25 de março de 1933 disponível
em: https://www.jusbrasil.com.br/diarios/1957677/pg-4-secao-1-diario-oficial-da-uniao-dou-de-25-03-
1933/pdfView
expressões pelas quais [...]” (PROST, 1998, p. 129) os políticos e intelectuais por trás da
Constituição se orientavam e se comunicavam.
Assim, parte-se das atas da subcomissão do Itamaraty com o objetivo de
encontrar um projeto de federalismo para o Brasil mais próximo ao Governo Provisório,
visto que seus membros foram diretamente apontados pelo Catete. Encontrar as
aproximações e discrepâncias entre figuras mais “radicais”, como Oliveira Viana e Góis
Monteiro, e figuras tradicionais da Primeira República, como Afrânio de Melo Franco e
Antônio Carlos de Andrada, ressaltará as características do pensamento proposto pelo
governo.
A Comissão em seu espaço: as incertezas do provisório
Mesmo dentro de um cenário incerto, o autoritarismo marcou o intervalo de
Vargas como presidente provisório após o golpe de 1930. Episódios como o
empastelamento de jornais, a prisão de jornalistas, as intervenções em órgãos públicos, a
repressão a manifestações populares e o fechamento das casas legislativas em todas as
esferas da federação foram documentados e apontam para a guinada autoritária por
parte do Executivo Federal (GOMES, 2005, p. 119).
A dissolução das instituições democráticas de vertente liberal deu-se em processo
acelerado após o golpe de 1930. Entretanto, o fortalecimento do Executivo nacional em
detrimento das demais esferas do Estado e a criação e uso de ferramentas de coerção
civil e política eram práticas que já encontravam espaço na política da última década da
Primeira República.
4
Durante o governo Arthur Bernardes, o estado de sítio foi a regra. Tendo
assumido a presidência logo após a revolta no forte de Copacabana, o mineiro governou
sobre intensa instabilidade. Decretou estado de sítio diversas vezes, interveio
diretamente na política de alguns estados – como Bahia e Rio Grande do Sul – e aprovou
4
A instalação da democracia republicana através da Constituição de 1891, e que vigorou até o golpe de
1930, teve por bases o liberalismo e o federalismo como pilares teóricos e filosóficos. Por liberalismo,
compreende-se ideias voltadas ao sufrágio e à representação da população. Já o federalismo é “[...] uma
resposta institucional óbvia e promissora aos desafios da unidade e da diversidade.” (HUGLIN, 2015, p. 4) e
sua utilização no Brasil a partir de 1891 possuía como inspiração o modelo desenhado nos Estados Unidos.
Essas inspirações não se confundem com cópias de instituições, uma vez que “os liberais brasileiros
importaram princípios e fórmulas políticas, mas as ajustaram às suas próprias necessidades.” (VIOTTI,
1999, p. 132) Assim sendo, a mencionada democracia é peculiar e possui limitações para uma estrutura
construída através de retalhos teóricos dissonantes da realidade e em que a corrupção, a violência e os
acordos políticos ditavam o cotidiano. Contudo, é importante não soterrar a importância da população
embaixo da pouca participação e da fraude. O eleitorado participava da política através de jornais, os quais
pendiam para uma chapa ou outra de maneira clara, ou ainda através do recebimento de subornos ou
outros ganhos pessoais para que comparecesse ao pleito. “Não questionamos a existência de um modelo
de voto que se dava pela cooptação física e ameaça. Apenas destacamos que o eleitorado seguia às urnas
também visando fins objetivos, como benefícios e vantagens individuais.” (RICCI; ZULINI, 2016, 173);
a Lei de Imprensa de 1923, instrumento legal de silenciamento do jornalismo através da
tipificação genérica dos crimes de injúria e calúnia (VISCARDI, 2012, p. 287).
A redação da Lei de Imprensa abriu brecha para a perseguição da imprensa livre
em um momento em que a repressão estatal atingia movimentos sociais, trabalhadores,
operários e segmentos sociais, principalmente urbanos, da década de 1920. O principal
alvo eram as publicações comunistas e anarquistas, as quais eram censuradas e retiradas
por completo de circulação (CANO, 2012, p. 906).
Durante a década de 1920 ocorreria, ainda, a reforma constitucional de 1926,
legado do governo Bernardes. O projeto aumentava as competências do Executivo e
ampliava seu poder sobre o Estado como um todo, impedindo o Legislativo de tomar
contas do presidente, limitando o
habeas corpus
e ampliando as hipóteses de
intervenção federal, mesmo sem o aval do Legislativo. Moniz Sodré (1929) relatou, para
além do texto legal, a situação em que proposta foi constituída:
Elaborada sob a inspiração do espírito estreito e acanhado de um chefe local,
arvorado em árbitro dos destinos da República pela fraude das urnas e o apoio
material de forças armadas, inscientes de sua missão constitucional; proposta e
submetida à discussão e votação do Congresso, em estado de sítio, com a
imprensa amordaçada pela censura e os comícios vigiados, senão proibidos pela
polícia, a Reforma não pôde desde logo ser bem conhecida na extensão das
alterações, que, realmente, trouxera ao nosso mecanismo político. Suspeita, e
com fundadas razões, de intuitos reacionários, assim tem sido interpretada e
aplicada. (BALEEIRO, 2012, p.49)
Ao final, a reforma foi completamente descaracterizada pelo Legislativo. Houve a
formação de uma ampla frente contra a proposta, contando, inclusive, com o apoio de
parte da base aliada do então presidente. No entanto, uma intensa repressão aos
movimentos grevistas, à imprensa livre e ao direito de expressão política sufocava o
ambiente democrático do período.
Com a chegada das eleições presidenciais, a chapa de Vargas e João Pessoa – a
Aliança Liberal – trazia críticas ao modelo democrático da Primeira República,
defendendo em seu manifesto mudança eleitorais, como o voto secreto e o fim do
personalismo na política. O documento trazia que:
Não é possível, não é admissível que o Brasil continue atado ao grosseiro regime
de mistificações eleitorais, que tantos males lhe tem trazido à ordem pública.
País de enorme extensão territorial, de fraca densidade demográfica, de
paupérrima percentagem de alfabetizações, e apresentando, ademais, para as
necessidades da legislação, as mais impressionantes diferenças de níveis
culturas, dificílimo é, sem dúvida, e de desconcertante complexidade o problema
da representação eleitoral entre nós. (Correio da Manhã do Rio de Janeiro, 21 de
Setembro de 1929, p. 5)
A derrota da Aliança Liberal e os episódios sucessivos que levaram à derrubada
do presidente Washington Luís e do eleito Júlio Prestes foram orquestrados por líderes
políticos derrotados em 1930 com o apoio de batalhões militares locais. Esses “[...]
oficiais que aderiram à revolução, como Gois Monteiro, concordavam com a crítica
tenentista de que uma panelinha paulista controlava o sistema político em benefício
próprio [...]” (MCCANN, 2009, p. 367) e eram encorajados pelas notícias que chegavam
da Itália fascista, onde a ordem parecia triunfar
A desorganização das forças armadas contribuiu para o rápido avanço dos
revoltosos e seus líderes acreditava que “O Exército [...] era o principal inimigo militar
que precisava ser eliminado ou neutralizado para que a vitória fosse assegurada.”
(MCCAAN, 2009
,
p. 383). Em três de novembro, após um mês de conflitos, Vargas e seus
aliados chegavam ao Rio de Janeiro.
A vitória foi sucedida pelo estabelecimento do Governo Provisório, sendo o
Executivo liderado por Getúlio Vargas. Ao mesmo tempo, casas legislativas foram
fechadas e o novo “presidente” estabeleceu-se sobre alianças complexas e antagônicas,
compostas por grupos de políticos tradicionais e novas lideranças mais radicais
(PANDOLFI, 2015, p. 17).
Membros de grupos políticos atuantes durante a Primeira República não
demoraram a arquitetar uma frente de atuação contrária ao Governo Provisório. Ao
mesmo tempo, movimentos populares ganhavam as ruas, como as manifestações na
capital do estado de São Paulo nos primeiros meses de 1932. Diante de sucessivas
rupturas em sua base de governo e de uma oposição cada vez mais enérgica, o Governo
Provisório libera, nos primeiros meses de 1932, o Código Eleitoral e o decreto nº 21.402 –
texto convocando uma comissão para escrever um anteprojeto –, indicando o percurso
para a volta à constitucionalidade dentro do novo sistema elaborado pelo Executivo
(ZULLINI; RICCI, 2020, p. 605).
O código eleitoral de 1932 foi lançado trazendo um sistema bastante único de voto
em legenda, em que cada eleitor pôde escolher quantos candidatos fossem possíveis, o
que levou a uma lista de prioridades formada pelo voto majoritário num primeiro turno e
um complexo sistema de “[...] restos e sobras [...]” (PEREIRA; GELAPE, 2015, p. 267) num
segundo turno. Todavia, o rigor do código para com o sistema eleitoral não atingiu o
sistema partidário, setor que permaneceu desregulado. Os candidatos poderiam ou não
estar filiados a partidos, estando esses dispensados de qualquer tipo de registro rigoroso
perante a nova Justiça Eleitoral. Essa oportunidade impulsionou a organização de
diversos partidos, em sua ampla maioria, ainda regionalizados e dotados de pautas
específicas (CABRAL, 2011, p.16).
Deixando a sistematização do pleito e adentrando o processo legal de construção
de uma nova constituição, a abertura dos trabalhos da comissão responsável pelo
anteprojeto ocorreu em 19 de novembro de 1932, após a guerra civil que expôs, no teatro
de operações, as fissuras na política do país. A criação de uma equipe para desenvolver
um documento guia para o trabalho dos constituintes foi a regra na história do Brasil.
Assim foi em 1823 quando, em função da dissolução da primeira constituinte do país, D.
Pedro I convocou um conselho para redigir uma carta que lhe agradasse. Em 1890, o
presidente Deodoro da Fonseca chamou uma comissão para elaborar um anteprojeto
para a constituição republicana. Extrapolando o recorte deste trabalho, a única exceção
ocorreu no processo para a elaboração da Constituição de 1988 (GOMES; LOBO;
COELHO, 1980, p. 250-260).
Os nomes convocados eram de grande relevância para as esferas jurídica e
política. Além dos ministros Antunes Maciel e Afrânio de Melo Franco, estavam
presentes figuras políticas de relevância como Antônio Carlos de Andrada, Assis Brasil,
Carlos Maximiliano e Prudente de Moraes Filho. Figuras mais próximas ao Catete
também marcaram presença, como Góis Monteiro e Oswaldo Aranha, além de Oliveira
Viana. Ao longo dos trabalhos, alguns membros foram substituídos, por exemplo, a saída
de Assis Brasil e a chegada dos juristas Castro Nunes e Solano da Cunha. Os primeiros
encontros ocorreram na casa do ministro da justiça, Antunes Maciel, mas em razão de
sua agenda, o comando do trabalho ficou a cargo do chanceler brasileiro, Afrânio de
Melo Franco, quem transferiu as reuniões para a biblioteca do Palácio do Itamaraty. A
rotina dos encontros era noturna e seus membros realizavam o trabalho em paralelo às
demais funções que exerciam, fosse na esfera pública ou privada (Correio da Manhã, 30
de dezembro de 1932, p. 3).
Diante de todo o processo de elaboração de uma comissão e seus ritos legais, é
importante compreender textos constitucionais e legais como fontes para um debate
sobre a dinâmica do político, bem como sobre a história das ideias que permeavam as
disputas por espaço na tomada de decisões do cotidiano da nação. “Ao criar um sistema
de governo e ditar seus poderes e responsabilidades, as constituições também são
voltadas para o futuro, expondo ideias e ideais e articulando compromissos sobre como
o governo será conduzido no futuro.” (GALLIGAN; VERSTEEG, 2013, p.8) Com o objetivo
de contemplar tais aspectos, as propostas de alteração do modelo de federação
apresentadas nos debates da Comissão do Itamaraty serão apresentadas e postas em
evidência. O objetivo deste trabalho é contemplar os personagens, suas ideias e, quando
possível, suas intenções.
A comissão que preparou o documento para a Assembleia Nacional Constituinte
de 1933/34 debruçou-se sobre inúmeros temas, contemplando diversos aspectos do país.
O debate sobre o modelo federal é relevante, na medida em que a construção autoritária
em voga perpassava o domínio de setores vitais do Estado. Ao final, um breve balanço
dos resultados alcançados no texto final do pré-projeto demonstrará o alcance das ideias
debatidas na Comissão.
Nova chance para Ordem Federal: O estabelecimento da continuidade
Quanto ao compêndio de relatos que formam as atas da subcomissão elaboradora
do anteprojeto, há temas voltados para as competências dos entes da federação
espalhados e isolados ao longo de alguns debates. Contudo, as primeiras três sessões
foram lugar das opiniões mais incisivas referentes ao modelo federal.
Partindo do esqueleto formulado por Carlos Maximiliano, relator de parte
substancial do anteprojeto, há no artigo primeiro: “O Brasil é uma república federativa
sob regime representativo […]” (AZEVEDO, 1993, p. 17) O trecho citado apresenta a
forma de Estado e traz consigo o legado da Primeira República, período em que a
descentralização contrastou com o modelo centralizado adotado durante o Império.
A forma federativa a que alude o artigo foi estabelecida pioneiramente como uma
das maiores conquistas do ascendente movimento republicano, organizado em torno dos
partidos que se proliferaram nos últimos anos do império de D. Pedro II.
O conceito de
federalismo é bastante volátil e pode perpassar diversos aspectos políticos, mas, a título
didático, assim é definido pelo Dicionário de Política:
[...] é a pluralidade de centros de poder soberanos coordenados entre eles, de
modo tal que ao Governo federal, que tem competência sobre o inteiro
território da federação, seja conferida uma quantidade mínima de poderes,
indispensável para garantir a unidade política e econômica, e aos Estados
federais, que têm competência cada um sobre o próprio território, sejam
assinalados os demais poderes. (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1998, p.
481)
Logo, a função do federalismo para os grupos políticos envolvidos da
implementação da república brasileira era minar o poder central e abastecer de
autonomia e autoridade os poderes locais. Na Constituição de 1891, as unidades
federativas podiam legislar sobre qualquer matéria que não lhes fossem negadas
expressa ou implicitamente pela primeira Constituição republicana, o que permitia a
cobrança de impostos, contração de empréstimos, organização de uma força militar etc.
Ou seja, no Brasil, “[...] o federalismo rompe com o sistema de relação direta entre os
detentores do poder local e o centro de poder nacional.” (REZENDE, 2006, p. 95)
O texto de Maximiliano mantinha ainda a possibilidade dos estados de
promoverem incorporações, junções ou divisões, dando-lhes autonomia para resolver
questões fronteiriças pendentes. Essa última proposta acabou sendo suprimida por meio
de uma emenda proposta por José Américo, em que ficavam extintos todos os conflitos
de fronteiras entre estados (AZEVEDO, 1993, p. 17).
A linguagem utilizada pelos proponentes da continuidade do Estado Federal é
objetiva e coloquial. O próprio relator dispensa explicações mais detalhadas. Ao eliminar
qualquer elaboração, o grupo está comunicando uma continuidade para um público
reduzido e fechado. “Parece haver”, afirma Van Dijk (2008, p. 4), “uma relação mútua de
influência condicional entre eventos e seus contextos.”.
Quando Viana apresenta sua divergência, vemos o exato oposto. O artigo
seguinte, o qual também versava sobre a organização federal, enunciava que “[...]
incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, às necessidades de seu governo [...]”
(AZEVEDO, 1993, p. 16) O jurista, então, reconhece a manifestação do modelo no
anteprojeto, mas rechaça a descentralização federal como sendo matriz de uma “[...]
tendência, que se está observando em nosso país, como aliás já se observa em outros
países de regime descentralizado – da transformação incessante dos interesses locais
em interesses nacionais [...]” (AZEVEDO, 1993, p. 15) O jurista carioca segue
apresentando suas ideias:
Não sou contra a organização descentralizada que o regime federativo implica e
que esta primeira parte do anteprojeto parece admitir; mas, não posso aceitar
com a latitude que esta organização apresenta constituição atual, porque me
parece seria fechar os olhos à evidencia desconhecer os inconvenientes que
este regime tem trazido para a administração e o governo do país [...] Esta
transformação continua e progressiva dos interesses locais em interesses
nacionais, que se observa aqui, como em outros países de regime federal, está
exercendo uma repercussão profunda sobre a estrutura política e
administrativa. (AZEVEDO, 1993, p. 35)
Ao expor suas ideias em outros textos, Viana defende “[...] tornar o Estado um
grande centro aglutinador de transformação social [...]” (PAIM, 1999, p. 14), objetivo
anteriormente suplantado, de acordo com o jurista, pelo ideal liberal e democrático que
grandes acontecimentos – como a Revolução Americana ou a Francesa – exerciam sobre
nossos políticos, os quais “[...] sob esse fascínio inelutável, perdem a noção objetiva do
Brasil real [...]” (PAIM, 1999, p. 14).
Uma de suas críticas, elaboradas em seus textos, baseava-se na importação da
fórmula que se instalou no Brasil, nos seguintes termos, conforme apresentado numa de
suas obras, Psicologia Política (1920):
Esta (fórmula) inspirava-se em fontes diversas daquelas, pois eram já o
federalismo e o presidencialismo da América do Norte os padrões copiados e os
modelos seguidos. Eram [...] exógenas as fontes da inspiração; o novo regime
federativo e presidencial, que ela nos trazia, nos impunha uma outra e nova
mudança de conduta política, o abandono do nosso antigo comportamento e
aquisição de outros e novos comportamentos. E o resultado todos sabemos qual
foi. (VIANA, 1999, p. 320)
O resultado das “regalias de autonomia”, para o jurista, foi a estagnação do
aparelho estatal diante de um ambiente político dividido em facções. Sua interpretação
baseia-se em Alberto Torres. Partidário de um Poder Executivo reforçado e do setor
agrário brasileiro, Torres defendia uma maior centralização, lançando mão de
prerrogativas intervencionistas sempre que necessário. O motivo de sua desconfiança
era que “[...] a tendência dos grupos que apossam do poder é exclusivista e eliminadora:
as ambições crescem na razão direta da força conquistada; o círculo dos interesses
privados.” (TORRES, 1933, p. 82). Torres não critica a Constituição de 1891 diretamente,
pelo contrário, suas propostas de mudanças são relativas às atitudes pessoais dos líderes
da nação, políticos que, na avaliação do jurista brasileiro,
[...] são estadualistas, por amor local e por força do interesse representativo. O
resultado dessa influência é um descompasso entre a realidade e a ordem legal,
gerando inversão hierárquica das instituições, ‘a hegemonia política’, afirma
Torres, ‘pertence aos estados e não à União.’ (TORRES, 1933, p. 82)
5
Viana contou com o apoio do general Góis Monteiro, o primeiro a comentar sobre
a urgência da “Justiça Social”, “contanto que se não desligue do espírito que devem
encerrar todas as disposições, normas, direito e deveres pela Constituição nova: a
unidade nacional”. O general acrescentava, ainda, que a Constituição de 1891 trouxe “[...]
mais malefícios do que benefícios porque não tinha as necessárias válvulas os remédios
precisos para evitar o descalabro que se observou.” (AZEVEDO, 1993, p. 20)
A proposta de Viana para sanar esses desvios baseava-se na negação de “[...]
quaisquer direitos privativos dos estados em face da União [...]” (AZEVEDO, 1993, p. 34),
salvo os que lhes fossem concedidos para gestão local. A ideia acompanhava, segundo o
jurista, a “[...] orientação moderna [...]” (AZEVEDO, 1993, p. 34), tal como na Alemanha. A
5
Quem identificou os pensadores que mais influenciaram Viana foi Antonio Paim. Sobre esse tema ver:
PAIM, 1999, p. 16.
referência de Viana era uma menção aos direitos sociais que iniciavam sua aparição em
constituições e a maior centralização política do mundo após a Primeira Guerra Mundial:
Esta evolução é um fato reconhecido em todas as organizações federais
modernas – e os publicistas americanos e europeus, procuram exemplificá-la
pela ação das causas econômicas, sociais e espirituais, que caracterizam a
nossa própria civilização das ferrovias, da navegação a vapor, do automóvel, do
telégrafo, do aeroplano, do rádio, da grande imprensa, da grande indústria, da
internacionalização progressiva do trabalho. (AZEVEDO, 1993, p. 35)
As cartas do pós-Primeira Guerra – como a alemã, a mexicana e a espanhola –
traziam em seu bojo direitos para as novas classes sociais. Essas inovações traziam
consigo elementos sociais-democratas e trabalhistas que pretendiam encerrar pleitos
que se desenvolveram na Europa após o fim da Primeira Guerra Mundial, principalmente,
durante a década de 1920. A contrapartida desse movimento social foi a redução de
competências regionais e a ampliação do poder decisório dos executivos.
6
A proposta de Viana foi rejeitada pela Comissão, permanecendo, porém, um
aditivo que previa ajuda financeira a estados que comprovassem insuficiência. Essa
forma de socorro seria acompanhada de uma intervenção na administração estadual. A
aprovação ocorreu sem muito entusiasmo, bem parafraseado por Afrânio de Melo
Franco, presidente da sessão, que pontua: “[...] a cassação da autonomia dos estados,
mesmo temporariamente, é muito grave.” (AZEVEDO, 1993, p. 36)
Uma vez assentado o modelo federal do anteprojeto, pode-se constatar a
continuidade do que já se havia decidido em detrimento de qualquer mudança mais
radical. Com exceção de Oliveira Viana, nenhum outro membro se pronuncia contra a
organização federal do país. O texto final trazia em seu artigo primeiro: “A Nação
Brasileira mantém como forma de governo, sob o regime representativo, a República
Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e é constituída pela união perpétua e
indissolúvel dos estados, do Distrito Federal e dos Territórios.” (POLETTI, 2012, p. 53)
Como a própria palavra “mantém” demonstra, não houve mudanças significativas quanto
a forma de Estado.
Quanto às competências, há mudanças mais substanciais. Sobre arrecadação de
impostos, o anteprojeto deixou aos estados o poder de estabelecer apenas impostos de
transmissão de propriedade e taxa de selo, vedando quaisquer taxas sobre o trânsito de
mercadoria. Estas mudanças, na prática, criavam dependência econômica dos estados
6
Os textos citados e as ideias relativas ao papel da Constituição de Weimar estão bem presentes no
trabalho: HUGLIN, 2015, p. 61.
para com a União – uma ferramenta que possibilitava estrangular possíveis interesses
locais contrários ao do Executivo Federal (POLETTI, 2012, p. 52-56).
As discussões dessas competências se reduzem à aprovação do texto redigido por
Maximiliano. Além de concordarem com o estabelecido, a Comissão estava mais
interessada nas causas de intervenção federal nos estados, assunto que refletia sobre os
últimos anos da Primeira República.
A Intervenção Federal: seu passado e seu futuro
Ao encerrar discussões sobre o federalismo, a Comissão do Itamaraty passou a
discutir um tema primordial para a história da República brasileira. O relator listou no
artigo nono as condições para intervenção federal nos estados, dando vazão à questão
da presença da União nos negócios regionais, seja de maneira indireta ou direta, por
meio de intervenções políticas ou militares.
Eram causas de intervenção nos estados invasões estrangeiras – para assegurar a
integridade nacional e defender princípios constitucionais – o regime representativo, a
independência e harmonia dos poderes, autonomia municipal, a legislação eleitoral e a
vitaliciedade dos juízes togados.
Quando a Comissão do Itamaraty adentra o tema da intervenção federal, todo o
contexto demanda uma discussão mais pronunciada. Antes mesmo que figuras mais
próximas à centralização do Governo Provisório se pronunciassem, o líder mineiro e
presidente da sessão, Afrânio de Melo Franco, faz um comentário ponderando o
histórico do tema diante de sua maior proeminência no projeto do relator, afirmando
que:
[...] o fortalecimento da União já se verificou muito eficientemente depois da
Constituição de 1891. Mas é necessário, em muitos casos, garanti-lo ainda mais
[...] É preciso fortalecer a integridade nacional, mas cumpre também não perder
de vista as necessidades da autonomia estadual. (AZEVEDO, 1993, p. 22)
Maximiliano desenvolveu o texto inicial de forma agregadora, mantendo os
principais aspectos da Carta de 1891 e adicionando trechos de emendas que surgiram ao
longo do funcionamento regular do primeiro período republicano. Sua principal
alteração, nas palavras do próprio relator, é o fundamento de seu projeto como um todo:
“[...] desde que se considere a matéria como federal, não é possível que o Estado legisle
sobre ela [...] antigamente sim, porque se presumia que o Estado tinha esse direito [...]”
(AZEVEDO, 1993, p. 23) Assim sendo, tudo que fosse proibido aos estados seria causa de
tutela por parte da União, cabendo decretar intervenção, se necessário
Faziam parte da composição de temas sensíveis para a União o regime
representativo; independência e harmonia dos poderes; temporalidade das funções
eletivas e responsabilidade dos funcionários; autonomia dos municípios; legislação
eleitoral; inamovibilidade e vitaliciedade dos juízes togados e irredutibilidade dos seus
vencimentos; direitos políticos, individuais e sociais, garantidos pela Constituição
Federal; não reeleição dos Presidentes.
Diante do exposto, todos os “pontos causa” de intervenção federal não poderiam
ser legislados por estados. Nesse aspecto, há alterações mais centralizadoras. Como bem
demonstrado na fala do relator, a União ganhava em termos de competência com o novo
texto buscando restringir e não ampliar poderes locais (AZEVEDO, 1993, p. 22).
As intervenções federais na Primeira República eram instrumentos políticos
usados como armas para conter oposições, como realizado pelos presidentes Bernardes
e Luís, e também como um caminho para derrubar grupos estabelecidos por meio de
apoio a campanhas de oposição, como as “Políticas da Salvação” de Hermes da Fonseca.
Independente do favorecido, “[...] o discurso militar que justificava as intervenções e
atraía as oligarquias para uma aliança era o da defesa de uma distribuição de poder, mas
equitativa entre as unidades federadas brasileiras.” (VISCARDI, 2012, p. 202-203)
Temístocles Cavalcanti, jurista carioca renomado por ter representado, em juízo,
militares envolvidos nos movimentos “tenentistas” durante a década de 1920, apresenta
proposta de intervenção indireta nos negócios políticos dos estados, sustentando que
A ação do governo central deve se exercer sobre os poderes locais,
independentemente do recurso excepcional da intervenção, bastando, para isso,
organizar, no nosso país uma estrutura política e um sistema de restrições aos
poderes locais tão explícita que a influência federal se imponha mesmo sem a
substituição das autoridades estaduais, em todos os assuntos que interessem à
Nação, ou que digam com os princípios fundamentais do regime instituído [...]
(AZEVEDO, 1993, p. 46).
Sensível ao caso da intervenção federal por ter se envolvido pessoalmente em
litígios contra o Governo Federal, o jurista cita formas de intervenção federal ao mesmo
tempo que busca ampliar a influência do “[...] que se impõem, porém, é a dilatação dos
casos de assistência, de auxílio econômico e financeiro, assegurados por um controle
eficaz.” (AZEVEDO, 1993, p. 46). Em outras palavras, ampliando a presença de recursos
da União dentro dos estados, um maior controle de suas ações por meio de parâmetros
legais seria inevitável. O que o jurista carioca estava propondo era estrangular o poder
local através de amarras legais.
Viana apresentou na terceira sessão – uma sessão antes da apresentação da
intervenção – uma emenda que previa intervenção federal em caso de ajuda financeira a
um estado. Cavalcanti toma emprestado essa ideia e a redimensiona, dando ainda mais
abrangência, sustentando que “[...] a ação do Governo Central se deve exercer sobre os
governos locais [...]” (AZEVEDO, 1993, p. 37) em momentos mais amplos – como em
situação de calamidade pública ou de reorganização da ordem.
O general Góis Monteiro, sempre demonstrando sua preocupação com casos de
guerra civil, reconhece a tentativa do companheiro de Comissão de obter maior controle,
sem promover alteração das lideranças regionais. Em seguida, rejeita a proposta
defendendo que “[...] ou o governo estadual está dentro da lei e dá-se-lhe todo auxílio
possível; ou não está e nesse caso, cumpre-se pô-lo abaixo.” (AZEVEDO, 1993, p. 47)
Após críticas feitas por personagens de afinações ideológicas diferentes, o
projeto de Cavalcanti não é aprovado. João Mangabeira rejeita a concepção de
Cavalcanti, preferindo que as intervenções se deem em casos específicos, devidamente
listados de forma clara e evidente, “[...] porque a constituição deve andar nas mãos do
povo e só assim será entendida.” (AZEVEDO, 1993, p. 48)
As propostas de Góis Monteiro sobre o federalismo são instrumentais e pontuais.
Sua preocupação está em garantir que o Estado brasileiro não seja impedido de executar
a justiça social e promover defesa das forças políticas. O alinhamento de Monteiro com
as projeções feitas por Vargas para o Governo Provisório garante seu lugar como
defensor da construção de um arcabouço estatal que sustente a centralização do
governo provisório: “[...]eu quero um Estado Forte [...]” (AZEVEDO, 1993, p. 596)
João Mangabeira apresenta proposta de substitutivo em caminho similar ao de
Maximiliano, enumerando pontos específicos de intervenção, sendo eles: repelir invasão
estrangeira; manter integridade nacional; respeitar os princípios constitucionais; pôr
termo à guerra civil e garantir o livre exercício dos poderes estaduais; garantir
investimentos mínimos em instrução primária e saúde; reorganizar as finanças dos
estados; impedir violação de direitos; dar cumprimento às leis federais; assegurar a
execução de ordens judiciais e o pagamento de magistrados (CABRAL, 2011, p. 127).
O texto final do Anteprojeto trazia o seguinte:
A união só intervirá em negócios peculiares aos estados, nos seguintes casos: a)
para repelir invasão estrangeira, ou de um estado em outro; b) para manter a
integridade nacional; c) para fazer respeitar os princípios constitucionais
enumerados no art. 81; d) para garantir o livre exercício de qualquer dos
poderes públicos estaduais, por solicitação dos seus legítimos representantes, e
para, independente disso, pôr termo á guerra civil, respeitada a existência das
autoridades do estado; e) para tornar efetiva a aplicação mínima de 10 por
cento dos impostos estaduais, e municipais no serviço da instrução primária e
dez por cento no da saúde pública; f) para reorganizar as finanças do estado,
cuja incapacidade para a vida autônoma se demonstre pela cessação de
pagamentos de sua dívida fundada, por mais de dois anos; g) para impedir a
violação dos preceitos estatuídos no art.17; h) para dar cumprimento ás leis
federais; i) para assegurar a execução das decisões e atraso da Justiça e o
pagamento dos vencimentos de qualquer Juiz, em atraso por mais de três meses
de um exercício financeiro. (POLETTI, 2012, p. 54)
Com a ordem federal já estabelecida em âmbito geral, os casos de intervenção
ampliavam as possibilidades de ação da União sobre os estados, em comparação com a
constituição de 1891, mesmo após a aprovação da emenda em 1926. Entretanto, o modelo
de federalismo mais centralizado não agradava àqueles que propunham a extinção de
quaisquer autonomias regionais, fosse por sua incompatibilidade com o modelo social
brasileiro, como Viana defendia, ou por ser inconveniente aos projetos do Governo
Provisório. Sujeito a influências de experiências pouco conciliáveis, o artigo sobre as
intervenções federais se concluía como um contraponto à ordem federal estabelecida.
Chega a hora de levar as propostas de competências dos estados e municípios para o
Brasil no anteprojeto.
Federalismo ferido: as competências estaduais
Há um intervalo de quatro meses entre as discussões do federalismo e das causas
de intervenção para as sessões que definiram as competências dos estados. Para
elaborar esse trecho, a Comissão partiu da proposta de Góis Monteiro, quem defendeu
que ficasse estabelecido a inversão da lógica federal da Carta de 1891, ou seja, negando
aos estados qualquer competência que não fosse expressamente garantida na
Constituição. Isso se deu em razão da busca de evitar normas regionais ou locais
voltadas para a defesa nacional, “[...] tirando aos estados federados a competência para
legislar sobre assuntos dessa natureza.” (AZEVEDO, 1993, p. 634)
O modelo aplicado na Carta de 1891 tinha por balizas o federalismo que romperia
com a centralização imperial. Assim posto, baseando-se em sua fonte maior, a
organização norte-americana, a Carta previa que “[...] cada Estado se regeria pela
Constituição e leis que adotasse, ‘respeitados os princípios constitucionais da União.’”
(BALEEIRO, 2012, p. 78), sendo estes princípios elementos arrolados no artigo seis.
Dentro desse amplo espectro, a Carta política ainda garantia “[...] todo e qualquer poder,
ou direito, que lhes não for negado por cláusula expressa ou implicitamente contida nas
cláusulas expressas da Constituição.” (BALEEIRO, 2012, p. 78)
Com a proposta de Monteiro já aprovada, o relator do trecho que dispõe sobre os
negócios e bens dos estados da federação, Temístocles Cavalcanti, elabora emenda com
o conteúdo da Carta de 1891: “É facultado aos Estados: Em geral, todo e qualquer poder
ou direito que lhes não for negado por cláusula expressa ou implicitamente contida nas
cláusulas expressas da Constituição.” (AZEVEDO, 1993, p. 789)
Um dos membros da Comissão, José de Castro Nunes, então juiz federal, foi
nomeado tardiamente em razão dos afastamentos de alguns membros. Ele elabora uma
argumentação que busca se alinhar com a proposta do relator Cavalcanti:
Como todos sabem, este regime, no seu conteúdo clássico, se definir pela
reserva de poderes – que podem se até muito menos – em favor da União. Mas
os poderes conferidos à União são os que se acham expressos ou os que se
entendem implícitos, nos poderes expressos. Naturalmente, os que não ficarem
expressos ou os implícitos, ficarão pertencendo aos Estados. (AZEVEDO, 1993,
p.788, 789)
Para defender sua perspectiva e evitar uma reviravolta no processo, Góis
Monteiro reforça sua perspectiva ao afirmar que os contornos de seu projeto buscam
“[...] fortalecer a União [...]” (AZEVEDO, 1993, p. 789), no que é seguido por Solano da
Cunha – jurista também nomeado posteriormente para a Comissão – quem afirma
aceitar “[...] os princípios que visem o fortalecimento da União. Mesmo porque, no caso,
a matéria é vencida.” (AZEVEDO, 1993, p. 790)
Castro Nunes rebate e “[...] faz notar que isso constitui o processo de
centralização de Estado Unitário [...]” (AZEVEDO, 1993, p. 788). Seu argumento
procurava retirar o projeto de Monteiro das linhas gerais de um regime federal. Estados
unitários não delegam autonomia à suas regiões, recusando a forma federal para sua
organização. Castro Nunes continua sua argumentação ao afirmar não saber “[...] como
se possa organizar um regime federativo, adotando-se os princípios da centralização,
característicos do regime unitário.” (AZEVEDO, 1993, p. 788)
Para podermos compreender o argumento articulado por Castro Nunes, é
importante trazer que o conceito de “federalismo” encontrado no dicionário de Cândido
de Figueiredo de 1925, que assim foi posto: “[...] forma de governo, que consiste na
reunião de vários estados numa só nação, conservando eles autonomia, fora dos
negócios de interesses comuns.” (FIGUEIREDO, 1925, p. 414). Ao passo que
“centralização”, termo utilizado pelo autor para adjetivar o projeto de Góis Monteiro,
surge no léxico do magistrado como contraponto ao federalismo, assim é definido pelo
mesmo dicionário nos seguintes termos: “Sistema político, que defere ao governo ou ao
poder central a resolução dos negócios mais importantes da administração pública, com
exclusão da interferência das localidades ou frações do país.” (FIGUEIREDO, 1925, p.
414).
João Mangabeira rebate Nunes afirmando que “A federação é um padrão móvel,
que varia de povo a povo, de acordo com suas necessidades, e visando o bem-estar da
Nação [...] a federação muda de país para país.” (AZEVEDO, 1993, p. 789). O colega
baiano é corroborado por Afrânio de Melo Franco. O anfitrião explica que “[...] o sistema
federativo pode variar na sua concepção e formação [...] e considera que o sistema
político único adaptável ao Brasil é o federativo. O regime militar seria a asfixia, a ruína,
a morte do país.” (AZEVEDO, 1993, p. 790).
As observações de Mangabeira e Melo Franco fazem diferenciações importantes,
desassociando o federalismo de centralização e descentralização, conflito que comia as
entranhas dos primeiros anos do Governo Provisório de Vargas, assim posto por Gomes:
Os tenentes procuravam emprestar ao Estado uma orientação claramente
centralizadora, de reforço dos poderes intervencionistas da União, inclusive na
área econômica e social [...]. Os setores oligárquicos divergentes insistiam na
manutenção das prerrogativas de autonomia estadual, na limitação dos poderes
da União, enfim, na defesa do
federalismo
como ponto chave da organização
política do país. Lutavam, por conseguinte, pela defesa dos princípios liberais
que respaldaram e possibilitaram sua hegemonia ao tempo da Primeira
República. Para uns e para outros, o binômio centralização versus federalismo
representava a pedra de toque em torno da qual toas as outras questões
confluíam. (1980, p. 30)
Essa linha argumentativa, portanto, tenta conservar o federalismo mesmo quando
a União é amplamente fortalecida em detrimento dos demais entes da federação, ações já
presentes nos planos do Governo Provisório e que, agora, irradiavam para o anteprojeto.
Além de romper com o antagonismo entre centralização e lideranças regionais, os dois
defensores da proposta de Monteiro são figuras bem presentes no palco político da
Primeira República. Melo Franco estava fortemente influenciado por suas experiências
na Europa da década de 1920 e Mangabeira havia feito parte do governo Bernardes,
presidente responsável por medidas de fortalecimento do Executivo.
Nessa linha, um estudo sintetizado em artigo, de 1922, escrito por Herman G.
James, professor de Direito e História na Universidade do Texas e estudioso dos modelos
federais implementados nas Américas, apresenta uma tese de que mesmo o modelo de
federalismo implementado em 1891 já era centralizador quando contraposto ao
americano. O autor vê o Brasil como a nação que mais se aproximou do modelo
estadunidense, ao adotar para os estados “competências gerais”; mas, ao mesmo tempo,
vê indícios que caracterizam o modelo federal de toda a América Latina – incluindo o
Brasil – como “federal centralizado” em razão da força do Governo Central e do Poder
Executivo, assim posto pelo acadêmico:
A partir da apresentação precedente da organização e dos poderes do governo
federal nas constituições latino-americanas fica bastante claro que, como um
todo, pode-se dizer que o princípio da centralização foi levado muito além nas
federações latino-americanas do que no nosso. Isto é verdade se apenas
considerarmos os textos formais e os instrumentos fundamentais. É ainda mais
verdade, no entanto, se o cotidiano do governo for examinado. Alguma ideia da
maneira em que o equilíbrio de poder tem sido inclinado para o governo central
nesses países já foi transmitido na referência ao exercício dos poderes de ajuda
federal, intervenção federal e o poder de declarar um estado de sítio. Um fator
não menos importante nessa centralização é a posição dominante do Executivo
na América Latina. Ele tem nas federações latino-americanas virtualmente toda
a autoridade legal de que goza o presidente dos Estados Unidos. Mas, de uma
maneira política, sua posição é muito mais forte, e a autoridade exercida por um
homem é muito mais efetiva do que quando dividido entre um número, essa
posição primordial do Executivo inevitavelmente resultou em maior
centralização de poder no governo nacional do que se o congresso,
compreendendo representantes dos estados, compartilhasse mais amplamente
os poderes políticos reais. (JAMES, 1922, p. 334)
No mundo acadêmico, a distinção entre centralização e federalismo avançava
para explicar casos como a Alemanha, relativizando o entendimento que balizou o
movimento republicano brasileiro, tão presente nos discursos de Campos Sales –
analisados por Viscardi e Alencar – que passava a seu ouvinte um “trinômio excludente”
baseado na correlação entre república-presidencialismo-federalismo em detrimento da
lógica unitarismo-parlamentarismo-monarquia (VISCARDI; FIGUEIREDO, 2016, p. 77).
Ao final, Cavalcanti e Castro Nunes ficam vencidos, mantendo os estados
competências que lhes foram estabelecidas ao longo da Carta de forma dispersa e
limitada. Castro Nunes, em sua fala derradeira sobre o tema, reconhece que o regime
federativo se modifica ao longo do tempo. Seu objetivo era passar um alerta, segundo o
qual “[...] não se deve afastar muito deles (princípios federativos), porque, adotando esse
princípio demasiado elástico, fácil é transformar-se o regime federativo em unitário.”
(AZEVEDO, 1993, p. 792)
A falta de negócios relativos aos estados citados expressamente é compensada
pela quase total liberdade estadual de organização do sistema municipal. O projeto
relatado por Cavalcanti recebeu poucas emendas, e sua tramitação ocorreu sem que
houvesse novas propostas apresentadas. O texto aprovado delega aos estados o papel de
agentes organizadores dos municípios, ao mesmo tempo que garante certa autonomia às
localidades com mais cem mil habitantes, como a possibilidade de uma constituição
própria (AZEVEDO, 1993, p. 807-813).
Conforme o anteprojeto era elaborado, é possível ver limitações impostas aos
estados e municípios. A reduzida competência deixada para os entes federais é fruto de
uma articulação que disponibilizava poucas competências aos estados, mas garantia-lhes
boa margem de autonomia sobre seus municípios.
Balanço geral da construção do federalismo centralizado no anteprojeto
O trabalho da Comissão do Itamaraty foi conduzido, quase que em sua totalidade,
por juristas que traziam consigo experiências diversas e advindas de suas respectivas
relações com a Primeira República. Em ambiente mais restrito, esses personagens
dialogavam entre seus pares e discutiam ideias de cunho jurídico-político.
Os projetos apresentados levantavam consigo ricas hipóteses de reorganização
do federalismo brasileiro. Ideologias e ideias podem ser notadas a partir dos estudos
desenvolvidos por esses atores, como o utilizado para emoldurar as propostas de Viana,
para quem a harmonia nacional possuía um inimigo inconfundível, o “localismo”.
Simultaneamente, Monteiro é fiel à centralização não só por sua proximidade com o
Governo Provisório, mas também pela presença de ideologias positivistas em seus
discursos que preconizavam um Poder Executivo mais forte em detrimento da
descentralização. Ao lado desses dois podemos, ainda, acrescentar Oswaldo Aranha,
quem teve uma participação tardia nas discussões e não chegou a propor emendas no
que tange o assunto discutido, mas defendeu propostas mais centralizadoras sempre que
pôde e foi tido como “unitarista” por parte de Castro Nunes (AZEVEDO, 1993, p. 836).
Em suma, o que é possível constatar observando os trabalhos da Comissão é um
baixo apelo partidário nesse momento. As propostas giram em torno de entendimentos
doutrinários ligados a campos ideológicos. Nessa mesma linha, Temístocles Cavalcanti,
relator que retirou a autonomia aberta dos estados, traça um panorama em aberto:
[...] dado o estado em que se encontra o Brasil. Ainda em preparo, e, vamos
assim dizer mesmo, de quase desagregação acredita que, em linhas gerais,
embora conservando alguma coisa da nossa antiga Constituição, principalmente
na parte que lhe coube relatar, sobre os “Estados e municípios”, essa
Constituição (o anteprojeto) servirá para preservar, futuramente, uma outra,
que venha atender inteiramente às necessidades do Brasil. (AZEVEDO, 1993, p.
1029)
As incertezas que rondavam o processo eram inúmeras. Era mais que evidente a
impossibilidade de agradar a todos com a Constituição que estava por vir. Enquanto o
anteprojeto era fruto de indivíduos e suas ideias políticas, a Carta definitiva estaria
diante de tipos distintos de pressão, mais partidários e bem menos limitados pela atuação
do Governo Provisório.
7
O “grupo dos notáveis” se reuniu cinquenta e uma vezes entre onze de novembro
de 1932 e cinco de maio de 1933, quando concluíram o anteprojeto que seria responsável
pela condução dos trabalhos da Assembleia Constitucional eleita em março de 1933.
7
Sobre os propósitos díspares na Comissão ver: CABRAL, 2011, p. 120.
Agora, representantes eleitos por meio do voto secreto estariam diante de um processo
que prometia recolocar o país sobre os trilhos da legalidade, sem perder de vista as
mudanças prometidas por Vargas.
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